Պետական կառավարման արդյունավետության գնահատման մեթոդներն ու ցուցիչները

Պետական կառավարման արդյունավետության մեթոդաբանության հիմքերը.

Պետական կառավարման համակարգի արդյունավետության գնահատումը իրենից ներկայացնում է վարչաքաղաքական կառավարման տեսության ինքնուրույն և խրթին հիմնախնդիր: Սակայն նախքան այդ հստակեցնենք «պետական կառավարում» հասկացության էությունը:

Այս համատեքստում պետություն հասկացությունը սահմանվում է որպես անկախ կենտրոնացված սոցիալ-քաղաքական կազմակերպություն, որը նախատեսված է բարդ, շերտավորված հասարակության մեջ գոյություն ունեցող սոցիալական հարաբերությունների կարգավորման համար, հասարակությունը տեակայված է որոշակի տարածքում և կազմված է երկու հիմնական շերտերից՝ կառավարողներից և կառավարվողներից:Այս շերտերի միջև հարաբերությունները բնութագրվում են առաջինների քաղաքկան տիրապետմամբ և երկրորդների հարկային պարտականություններով: Այդ հարաբերությունները օրինականացված են հասարակության նվազագույնը մեկ մասի կողմից ընդունելի գաղափարախոսությամբ, որի հիմքում ընկած է «փոխադարձության սկզբունքը»[1]:

Պետությունը հասարակության հրապարակային ու լեգիտիմ (նորմատիվորեն արտահայտված) ուժն է[2], քաղաքական  համակարգի հիմնական ինստիտուտը, հրապարակային քաղաքական իշխանության կազմակերպման ձև[3], որը իրենից քաղաքական ամբողջականություն է ներկայացնում, և ստեղծված է ազգային կամ բազմազգային հանրույթի կողմից որոշակի տարածքի վրա՝ ունենալով լեգիտիմ իրավունք բռնություն գործադրելու[4]:

Կառավարումը տարաբնույթ կազմակերպչական համակարգի գործառույթ է: Կառավարման առավել ընդհանուր գործառույթներն են համակարգային բնութագրիչների աջակցությունն ու օպտիմիզացիան, համակարգի նկատմամբ ներքին ու արտաքին գործընթացների վրա սոցիալական ազդեցությունը, բազմազանության ստեղծումը, նպատակադրություն ձևավորումը, կարգավորումը և վերահսկողումը[5]:

Պետական կառավարումը սոցիալական կառավարման տարատեսակ է, որի բնույթն ու առանձնահատկությունը սահմանվում է միայն կառավարման այն տեսակին հատուկ որակներով: Լայն իմաստով «պետական կառավարում» հասկացությունը բնութագրում է պետական իշխանության մարմինների և տեղական ինքնակառամարման մարմինների գործունեությունը, որոնք լիազորված են իրականացնելու պետական-իշխանական գործառույթներ: Ավելի նեղ իմաստով պետական կառավարումը դա կատարողական-բաշխողական գործունեությունը է, որն ունի ֆունկցիոնալ և կոմպենսացնող բնույթ, որը իրեն տարբերակում է պետական իշխանության իրագործման այլ ձևերից: Պետական կառավարումը սոցիալական սուբյեկտների առաջնայնության դաշտն է, այդ սուբյեկտները ընդհանրացված ձևով կարելի է ձևակերպել որպես պետական իշխանության օրենսդրական և կատարողական-բաշխողական  մարմիններ կամ պետական կառավարման մարմիններ: Պետական կառավարման հիմնական ուղղվածությունն է օրենքների ու ենթաօրենսդրական ակտերի մշակումնն ու իրագործումը[6]:

Ըստ մասնագետների այս հիմնախնդրի բարդությունն է նրանում է, որ պետական հատվածում չկա արդյունքների որոշակի հստակ միասնական ցուցիչ, ինչպես օրինակ կոմերցիոն ոլորտում համարվում է շահույթը, ինչպես նաև այն հանգամանքով, որ «պետական հատվածի արտադրությունը, որպես կանոն, դժվար է չափել և մրցակցության համար նախատեսված չէ»[7]:

Համաշխարհային բանկի մոտեցման շրջանակներում, որի իրագործվում է արդյունավետության հետազոտման բազում տարիների ընթացքում, օգտագործվում է պետության ներուժ հասկացությունը, որը սահմանում է պետության ունակությունը իրագործելու և պրոպանգանդելու կոլեկտիվ գործողություններ. «արդյունավետություն» հասկացությունը բնութագրվում է համապատասխան միջոցների (բարիքի) հանդեպ հասարակության պահանջմունքների բավարարման ներուժով[8]:

Դրանից բացի պետական կառավարման արդյունավետության գնահատումը սահմնաված է նաև նրանով, որ այն ենթադրում է ոչ միայն ուղղակի, այլև անուղղակի հետևանքներ և ներառում է չափման մի շարք պահեր (տնտեսական, քաղաքական, ուղղակի կառավարչական, էթիկայան, հոգեբանական և այլն): Դրա արդյունքում, ինչպես նաև սոցիալական կառավարման գործընթացի բազմագործոնության հետ կապված, որը ենթադրում է տարաբնույթ ուժերի (սոցիալական և բնական, օբյեկտիվ և սուբյեկտիվ, անհատական և կոլեկտիվ և այլն) փոխգործակցություն, արդյունավետության ադեկվատ գնահատականը ենթադրում է փոխգործողության համակարգի «կառավարման սուբյեկտ – փոխգործակցություն – կառավարվող օբյեկտ» առանցքի դիտարկում և իր մեջ ներառում է այնպիսի կատեգորիաներ, ինչպես կարգավիճակն ու արտադրողականություն, գործառնության արդյունքն ու որակը,  արտադրանքի կառուցվածքը, ծավալը և արդիականությունը[9]:

Առավել ընդհանուր ձևով արդյունավետություն հասկացությւոնը այս համատեքստում ընկալվում է որպես հստակ դրական արդյունքների և թույլատրելի ծախսերի հարաբերություն: Լուծումը կարելի է արդյունավետ համարել, եթե լավագույն արդյունք է արձանագրվել նվազագույն ծախսերով կամ եթե տվյալ արդյունքը ստացվել է ընտրության առավել ցածր ծախսերի ընտրությամբ[10]:

Կառավարչական արդյունավետության չափման բազմազանությունը պայմանավորում է նրա ներքին տարաբաժանվածությունը (կազմակերպչական, տնտեսական, քաղաքական և այլն), արդյունավետության տարբեր տեսակների գնահատման այս կամ այն չափման և չափանիշի պահանջվածությունը որոշվում է «արդյունավետություն» հասկացության պոտենցյալ կիրառմամն ոլորտով: Սա առավել ընդունելի է կիրառել պետական կառավարման ոլորտում, որի նպատակն է համընդհանուր բարիքին հասնելը: Իսկ նույն այդ համընդհանուր բարիքը չափազանց դժվար ընկալելի երևույթ է ու իր մեջ ներառում է մի շարք բաղադրատարեր: Հայտնի տնտեսագետ Ջ. Ստիգլիցը գտնում է, որ պետական կառավարումը հասարակական առավել կարևոր ապրանքներից մեկն է[11]:

Պետական կառավարման արդյունավետության գնահատման մեջ պատմականորեն գերակայում էր տնտեսական արդյունավետության չափանիշը, ժամանակակից մոտեցումները ձևավորվում են լայն սոցիալական ընդգրկմամբ, որը ներառում է ոչ միայն հասարակական հարաբերությունների կառուցվածքի մասին ընդհանուր պատկերացումները, այլև հասարակական արտադրանքի արտադրման և սպառման գործընթացը: Ըսը այդմ վերջին շրջանում գիտական շրջանառության մեջ է մտել սոցիալական արդյունավետություն հասկացությունը՝ որպես տնտեսական (կամ մեխանիկական) արդյունավետության այլընտրանք:

Այս համատեքստում սոցիալական արդյունավետություն հասկացությունը սահմանում է տրանսակցիոն ծախսերի գործառույթի մինիմիզացիան և անուղղակիորեն կապված է սոցիալական փոխգործակցության համակարգման մեխանիզմի գործառնության արդյունավետության հետ: «Սոցիալական արդյունավետություն» հասկացությունը հայեցակարգային բնույթ է ստանում հիմնվելով հետևյալ նախադրյալների վրա.

• կառավարման սոցիալական արդյունավետությունը Ենթադրում է մակրոմակարդակի վրա քաղաքական անհստակության նվազեցում, խաղի հստակ կանոնների ձևակերպում և դրանց իրականացման վերահսկողություն,
• Սոցիալական արդյուանվետությունը այնքանով է բարձր պետության մեջ, որքան պետությունը ունակ է «կոլկետիվ միջոցառումներ արդյունավետ իրագործել և պրոպագանդել»[12],
• Պետության ներուժի, ըստ այդմ նաև, որպես այդ ներուժի կիրառմամն արդյունքում սոցիալական արդյունավետության բարձրացման առանցքային միջոց է հանդիսանում նորմերի ու կանոնների արդյունավետ համակարգը, որը հստակեցնում է սոցիլական փոխգործակցությունը և սահմանափակում է տարբեր բնույթի ռիսկերը[13]:

Ժամանակակից հետազոտական գրականության մեջ սոցիալական արդյունավետության գնահատմանն մոտեցումները հիմնավորապես կերտվում են սոցիալական արդյունավետ հասկացությունը ընդհանուր, հատուկ և կոնկրետ կատերգորիաների տարաբաժանմամբ:

• Կառավարման ընդհանուր սոցիալական արդյունավետությունը բնութագրում է կառավարչական համակարգի գործառնության արդյունքներն ու հետևությունները: պետական կառավարման համակարգի հետ կապված այդ կատեգորիան բնութագրում է պետական կառավարման համակարգի ներդրումը հասարակության՝ որպես կառավարման օբյեկտի որակական զարգացման մեջ:
• Հատուկ սոցիալական արդյունավետությունը հանդիսանում է կառավարման սուբյեկտի կազմակերպման որակի գնահատական դրա բովանդակության և կառուցվածքա-գործառնական բնութագրիչների (գործունեության բովանդակությունն ու իմաստը, կառուցվածքը, գործառույթները, գործառնության տեխնոլոգիաները և այլն) տեսանկյունից: Պետական կառավարման համակարգի առչնությամբ այդ ցուցիչը միտված է բնութագրելու պետական առավարման ապարատի գործառնության արդյունավետությունը:
• Կոնկրետ սոցիալական արդյունավետությունը համադրվում է կառավարման գործընթացի կազմակերպման առանձին մասերի յուրահատկությունների հետ (պետական կառավարման դեպքում գործ ունենք պետական ապարատի համակարգի կոնկրետ տարրերի ու յուրահատկությունների գործառնության հետ)[14]:

Գնահատման սկզբունքային բարդությունն այն է, որ արդյունավետության գնահատման չափանիշները կոնվենցիոնալ բնույթ ունեն, այսինքն գնահատման համընդհանուր ճանաչում ունեցող և միանշանակ հիմք չկա:

Անդրադառնանք պրակտիկորեն շրջանառվող առանձին գնահատման ցուցիչներին:

---

Պետական կառավարման արդյունավետության գնահատման ցուցիչներ.

Ազգային (պետական) մակարդակի վրա պետական կառավարման արդյունավետության գնահատման մեթոդի մշակումը բնականաբար հստակ պրակտիկ նշանակություն ունի: Որոշ երկրներում այդ գնահատականները ներառված են գործադիր իշխանության համակարգի մեջ և համարվում են դրա մարմինների տարրեի մոնիտորինգի և գործառնության վերահսկողության տարրեր:

ԱՄՆ-ում պետական կառավարման որակի գնահատումը կազմակերպված է որպես ոչ կոմերցիոն ծրագիր (GPP — government performance project), որը ֆինանսավորվում է դոնոր կազմակերպությունների կողմից: Գնահատման է ենթակա կառավարման համակարգը ըստ արդյունքների, ֆինանսական մենեջմենտի մակարդակը, անձնակազմի կառավարումը, տեղեկաատվական տեխնոլոգիաների, կապիտալ ծախսերի արդյունքները[15]: Այդ բաժիններով համեմատվում են նահանգների և կոմսությունների ադմինիստրացիաները:

Ըստ փորձագետների այս ծրագրի դրական կողմն այն է, որ մշակվում են գործադիր իշխանության որակի ապահովման լավագույն պրակտիկայի և պայմանների չափանիշներ, բայց ոչ դրա վերջնական արդյունավետությունը:  Բարձր արդյունավետության հասնելու պայմաններն են ֆինանսական մենեջմենթը, անձնակազմի կառավարումը, տեղեկատվական տեխնոլոգիաների արդյունավետ կառավարումը, կապիտալ ծախսերի արդոյւնավետ կառավարումը, արդյունքի ուղղությամբ նպատակամղված կառավարումը:

Այս ծրագիրն ուղղված է գործադիր իշխանության որակի բարձրացման հիմնախնդրին և առավել ընդունելի պրակտիկայի չափանիշների մշակում, տվյալների բազայի ստեղծում՝ կազմակերպչական նորարարությունների վերաբերյալ տեղեկատվության փոխանակման համար:

Պետական կառավարման համակարգի և պետական ծառայությունների որակի արդյունավետության գնահատման համալիր մեթոդաբանություն է մշակվել մեկ այն ամերիկյան հիմնարկի՝ Քեմպբելի պետական կառավարման ինստիտուտի կողմից[16]:

1996 թվականից այս մեթոդաբանությունը կիրառվել է ամերիկյան բոլոր նահանգների, մի քանի տասնյակ խոշոր քաղաքների և շրջանների կառավարման արդյունավետության գնահատման համար: Այս մեթոդաբանությունը ենթադրում է պետական կառավարման արդյունավետությունը գնահատել գործունեության հետևյալ ոլորտներով՝ կապիտալի կառավարում, մարդկային ռեսուրսների կառավարում, մենեջմենթ ըստ արդյունքների, տեղեկատվական տեխնոլոգիաների կառավարում[17]:

Բավական դրական գնահատական է ստացել Վիրջինիա նահանգի և Կանադայի Ալբերտա պրովինցիայի մշակած մեթոդաբանությունը: Արևմտյան և Կենտրոնական Եվրոպայում կիրառվում է որակի գնահատման մեկ այլ մեթոդաբանություն (CAF -Common Assessment Framework), որը մշակվել է ԵՄ անդամ երկրների մասնագետների կողմից 1990-ականների վերջերին: Այդ մեթոդաբանության հիմնական սկզբունքն է պետական ադմինիստրացիայի մոդելների համադրումը տարաբնույթ կազմակերպությունների հետ և գնահատման համար պետական ոլորտի կազմակերպությունների աշխատանքի որակի գնահատման յուրահատկության համար[18]:

Շվեդիայում ֆինանսական մենեջմենթի և ադմինիստրատիվ գործընթացների որակի գնահատման համար կիրառվում է գործադիր իշխանության մարմինների ֆինանսական կառավարման որակի վարկանիշը՝ Ազգային ֆինանսական կառավարման վարկանիշի միջոցով: Այս գործիքը ուղղված է ֆինանսական ընթացակարգերի մոնիտորինգին և դրանց համաձայնեցումը նախանշված նորմերին, իչպես նաև գործադիր իշխանության մարմինների կողմից կառավարչական գործընթցների վրա:

Բելգիայում բյուրակրատիայի որակների գնահատմամբ զբաղվում է ադմինիստրատիվ կառավարման պետական քարտուղարությունը, որը իրականացնում է օրենսդրական ակտերի և ադմինիստրատիվ ընթացակարգերի վերլուծություն, ինչպես նաև համակողմանի մոնիտորիգ: Ադմինիտսրատիվ համակարգի բննութագրիչների ընդհանուր որակը նաշվարկվում է «Կաֆկայի ինդեքսը», որն արտացոլում է պետական բյուրոկրատիայի անարդյունավետությունը: Եթե ցուցանիշը բարձր է, ուրեմն նախանշվում է առկա ադմինիստրատիվ գործընթացների վերանայում և ըստ այդմ օրենսդրության փոփոխություն[19]:

Պետական (ազգային) մեթոդաբանություններից բացի, որոնք միջազգային համեմատության համար կիրառելի են, առկա են որոշ ցուցիչներ, որոնք ուղղված են պետական կառավարման առումով պետությունների մեջ առկա փորձի համադրամնը: Պետական կառավարման որակը արտացոլող ցուցիչներ մշակում են բազում միջազգային կառավարական և ոչ կառավարական կազմակերպություններ:

Առավել հայտնի միջազգային ցուցիչ (ինդեքս) է այսպես կոչված GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot) ցուցիչը, որը 1996 թվականից յուրաքանչյուր երկու տարին մեկ համադրում է գրեթե 200 երկրներ: Այդ ցուցիչը պետությունը գնահատում է 6 չափանիշներով՝ ձայնի իրավունքը և պատասխանատու լինելը, քաղաքական կայունությունը և բռնության բացակայությունը, տնտեսության նորմատիվ կարգավորման որակը, օրենքի գերակայության սկզբունքին հետևելը, կոռուպցիայի ընկալումը հասարակության մեջ և համապատասխանաբար կառավարման արդյունավետությունը (պետական ծառայությունների և բյուրոկրատիայի որակը, քաղաքացիական ծառայողների մրցակցային բնույթը, քաղաքական ճնշումներից քաղաքացիական ծառայության անկախության մակարդակը և հասարակության վստահությունը գործադիր իշխանության ինստիտուտների նկատմամբ):

Վերջին տարիներին որպեսարդյունավետ ցուցիչ է հանդես գալիս մրցակցայնության աճի ցուցիչը, որը չափվում է Համաշխարհային տնտեսական ֆորումի կողմից 2002 թվականից և ներառում է հասարակական ինստիտուտների որակների գնահատականը[20]:

Թվարկված և նմանատիպ այլ ինդեքսները հիմնվում են փորձագիտական գնահատականների վրա և պետական համակարգի գործառնության տարբեր կողմերի համեմատական գնահատական: Դրանք նախատեսված չեն կառավարչական որոշումների ընդունման համար, բայց ազդարարում են այս կամ այն  ոլորտում առկա հիմնախնդրի մասին:

Հստակ է, որ պետական կառավարման արդյունավետության գնահատումը իրենից ներկայացնում է բազմամակարդակ գործընթաց, որը ենթադրում է համընդհանուր, առանձին բաժինների և մասնավոր չափանիշների կիրառություն:

Նման տիպի տարաբնույթ չափանիշների ու մոտեցումների կիրառությունը նախևառաջ արտացոլում է պետական գործունեության տարբերակված բնույթը: Վերջնական հաշվով դա ընկալում է տալիս այն մասին, որ պետական ապարատի ոլորտներից մեկում արձանագրված հաջողությունները կարող են համադրվել մեկ այլ ոլորտի միանգամայն անբավարար աշխատանքների հետ: Այսինքն պետությունը իր գործունեության տարբեր հարթակներում կարող է դրսևորել տարբեր աստիճանի արդյունավետություն:

Այդպիով պարզ է այն հանգամանքը, որ պետական կառտավարաման արդյունավետությունը բավականին դժվար ընկալվող ու առավել ևս գնահատման ենթակա ոլորտ է, սակայն միաժամանակ չափազանց կարևոր նշանակություն ունի ցնկացած երկրի համար:

[1] Claessen H. J. M. State // Encyclopedia of Cultural Anthropology. Vol. IV. New York. 1996, էջ 1255:

[2] Տես՛ Энциклопедия государственного управления в России: В 2 тт. Под общ. ред. В. К. Егорова, отв. ред. И. Н. Барциц. — М.: Изд-во РАГС, 2008:

[3] Социологическая энциклопедия в 2 тт. / Национальный общественно-научный фонд. — М.: Мысль, 2003

[4] Философия. Энциклопедический словарь. — М.: Гардарики, 2006

[5] Տե՛ս նույն տեղում:

[6] Մանրամասն տե՛ս Государственная служба. Энциклопедический словарь. Под общ. ред. В. Н. Егорова, И. Н. Барцица.  М.: Изд-во РАГС, 2008

[7] Государственная политика и управление. Под ред. Л. В. Сморгунова. Ч.1. М.: Росспэн. 2006. էջ 221:

[8] Отчет о мировом развитии — 1997. — М.: Прайм-ТАСС, 1997. էջ 4:

[9] Атаманчук Г. В. Управление: сущность, ценность, эффективность. — М.: Академический проект, 2006. էջ 394-395:

[10] Государственная политика и управление. Под ред. Л. В. Сморгунова. Ч.1. М.: Росспэн. 2006, էջ  221:

[11] Стиглиц Дж. Экономика государственного сектора. — М.: МГУ-Инфра-М., 1997. էջ 141:

[12] Государство в меняющемся мире. Отчет Всемирного банка, 1997:

[13] Государственная политика и управление. Под ред. Л. В. Сморгунова. Ч.1. М.: Росспэн. 2006, էջ 301:

[14] Атаманчук Г. В. Управление: сущность, ценность, эффективность. — М.: Академический проект, 2006, էջ 411-412:

[15] http://www.maxwell.syr.edu/gpp/about/goals.asp

[16] http://www.maxwell.syr.edu/gpp/about/index.asр

[17] Государственная политика и управление. Под ред. Л. В. Сморгунова. Ч.1. М.: Росспэн. 2006, էջ 302:

[18] Տե՛ս նույն տեղում:

[19] Այդ մասին մանրամասն տե՛ս Клименко А. В. Исполнительная власть как объект мониторинга и оценки. Материалы научного семинара. — М.: Научный эксперт, 2007.

[20] http://www.weforum.org/en/initiatives/gcp/index.htm